СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Генуезька фортеця у Судаку. Фото Вікторії Букет
/

Сучасний стан системи охорони національної культурної спадщини

Почати
  • This page available also in
  • EnglishEnglish

На самому початку варто зазначити, що автор оцінює нинішню систему охорони культурної спадщини як свідчення глибокої інституційної кризи на важливому відтинку культурної політики держави. Попри те, що основні принципи охорони культурної спадщини зафіксовані 1996 р. у Конституції України: «Культурна спадщина охороняється законом» (ч. 4 ст. 54); «Держава забезпечує збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що становлять культурну цінність…» (ч. 5 ст. 54); «Кожен зобов’язаний не заподіяти шкоду природі, культурній спадщині, відшкодувати завдані ним збитки» (ст. 66). А ще у далекому 2000 р. ухвалено Закон України «Про охорону культурної спадщини», яким було передбачено створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.

 СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Городище античного міста Мірмекій в м. Керчі

2002 р. створено відповідний урядовий орган – Державну службу охорони культурної спадщини (потім – Державна служба з питань національної культурної спадщини, далі у тексті – Держкультспадщини), діяльність якої скеровувалася Міністерством культури і мистецтв (потім Міністерство культури і туризму, Міністерство культури), якій було передано, зокрема, частину повноважень у сфері збереження архітектурної спадщини, що раніше належали до компетенції Мінрегіонбуду. Держкультспадщини до 2011 р. займалася питаннями архітектури, містобудування, археології, історії, підводної спадщини, історичними похованнями, акціями увічнення жертв Голодомору тощо. До функцій Держкультспадщини серед іншого було віднесено ведення Державного реєстру пам’яток усіх видів. До повноважень Держкультспадщини входили затвердження реставраційних завдань, погодження надання земельних ділянок для будівництва, видача дозволів на реставраційні роботи, затвердження зон охорони пам’яток архітектури, погодження проектної документації на реставрацію пам’яток архітектури і містобудування в межах усієї України, а також низка інших завдань.

Однак упродовж цілого десятиріччя після ухвалення цього закону становлення системи управління не було завершено відповідно до його положень. Фактично виконання норм закону блокувалося в урядових структурах. Про це красномовно свідчить дискусія у 2008-2009 рр. між тодішніми керівниками двох міністерств щодо питання розмежування повноважень у сфері охорони культурної спадщини, що стало предметом обговорення на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності 21 січня 2009 р.

Йшлося про питання розмежування повноважень у сфері охорони культурної спадщини між Міністерством культури і туризму (МКТ) та Міністерством регіонального розвитку і будівництва (Мінрегіонбуд) щодо охорони та збереження об’єктів архітектурно-містобудівної спадщини.

 СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Будинок на вулиці Івана Франка, де знаходилося Міністерство культури України

Позиція МКТ, висловлена на цьому засіданні при розгляді повноважень, полягала у такому:
по-перше, серед об’єктів архітектурно-містобудівної спадщини існує багато об’єктів, які водночас є пам’ятками історії та археології;
по-друге, повноваження Мінрегіонбуду та МКТ чітко розмежовані відповідно до компетенції і додаткової регламентації не потребують, що чітко простежується на рівні законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які цілком обґрунтовано закріплюють за МКТ статус центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, відповідального за реалізацію державної політики у цій сфері, а за Мінрегіонбудом – статус центрального органу виконавчої влади, на який покладено завдання технічного регулювання питань, пов’язаних із забезпеченням збереження об’єктів культурної спадщини.

Позиція Мінрегіонбуду базувалася на відмежуванні пам’яток історії та археології від пам’яток архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва і, відповідно, деконцентрації структури управління різними видами пам’яток культурної спадщини.

Аргументи, що наводилися Мінрегіонбудом на користь подальшого збереження децентралізації державного управління у сфері охорони культурної спадщини, були почасти покладені в основу наступних законодавчих змін, особливо в редакції Закону № 5461-VI від 16.10.2012 р. та низки інших актів, які призвели до сьогоднішнього невтішного стану системи охорони культурної спадщини та розбалансували нормативну базу.

У цьому зв’язку варто порівняти систему спеціально уповноважених органів, передбачену первісною редакцією цих положень у Законі України «Про охорону культурної спадщини» та чинною версією:

Закон № 1805-III від 8 червня 2000 року
Стаття 3. Органи управління у сфері охорони культурної спадщини.
1. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі – органи охорони культурної спадщини) належать:
центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини;
орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій;
органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Редакція Закону № 5461-VI від 16.10.2012
Стаття 3. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини.
1. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі – органи охорони культурної спадщини) належать:
центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим;
обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

 СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Витяги із Законів у сфері охорони культурної спадщини України

Сьогодні не існує урядового органу (Держкультспадщини ліквідоване 2011 р.). Місцеві органи виконавчої влади не надто зацікавлені у створенні, своєю чергою, відповідних регіональних органів охорони культурної спадщини, що дало би змогу створити цілісну ефективну систему органів охорони культурної спадщини.

Певна актуалізація культурної спадщини в системі державної політики, що проявилася з 2005 р., та поява відповідної політичної кон’юнктури серед підприємницьких кіл країни дала можливість реалізувати помітні пам’яткоохоронні заходи в останні кільканадцять років. Однак проявилися і негативні тенденції – непослідовна культурна політика призвела до негативних наслідків, пов’язаних почасти із волюнтаристськими рішеннями у сфері реставрації та відновлення пам’яток, а також із недостатньою увагою до питань пристосування історико-культурних комплексів до сучасних культурних запитів суспільства та функціонування пам’яток в умовах ринкової економіки.

Втрата керованості у сфері після ліквідації урядового органу особливо проявилася в історії з розробкою, затвердженням та пізнішим відкликанням акта про історико-архітектурний опорний план міста Києва, що є невід’ємною частиною Генерального плану столиці України. До речі, Міністерство культури про категоричне заперечення таких дій було повідомлене листом Національного комітету ІКОМОС. На такому тлі ніби й невинно виглядає цілком новий жанр ділового листування, винайдений у надрах апарату Мінкультури, — в Одесі, наприклад, прикрившись відповіддю з Мінкультури про те, що «питання не входить до компетенції Мінкультури», побудували висотну будівлю в межах історичного ареалу.

 СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Генуезька фортеця у Судаку. Фото Вікторії Букет

Ще більш показовим прикладом організаційної неспроможності центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини є ситуація з формуванням Державного реєстру нерухомих пам’яток. Об’єкти культурної спадщини заносяться до Державного реєстру нерухомих пам’яток України за рішенням Кабінету Міністрів України – щодо об’єктів національного значення або за рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини – щодо об’єктів місцевого значення.

І тут очевидна інституційна катастрофа у зв’язку з відсутністю реєстру чи бодай статистики втрат держави на анексованій території Кримського півострова чи в окремих окупованих районах Донецької та Луганської областей.

Формування Державного реєстру нерухомих пам’яток майже не спостерігається – до Держреєстру станом на жовтень 2017 р. занесено 9134 пам’ятки, із них – 907 пам’яток національного значення та 8226 пам’яток місцевого значення.

Але показова динаміка, бо до березня 2010 р. у Державному реєстрі нерухомих пам’яток уже було 748 пам’яток національного значення.

З березня 2010 до 20 лютого 2014 р. за режиму Януковича до Державного реєстру додано 146 пам’яток національного значення.

Після Майдану вже за такий самий період – без малого за 4 роки – аж 14 пам’яток національного значення! 2018 року додано ще 8. І нещодавно 23.05.2019 р. – ще 50. Разом за 5 років — 72, що вдвічі менше, ніж за період прем’єрства Азарова.

І аж 97 пам’яток місцевого значення, хоча тут процедура простіша – тільки наказ міністерства за умови подання відповідної облдержадміністрації.

 СУЧАСНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ НАЦІОНАЛЬНОЇ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ
Інформація про кількість пам`яток культурної спадщини України

Згубною для справи стала втрата інституційної пам’яті — десять років тому в Міністерстві культури і туризму оперували даними Держкультспадщини (таблиця додається). Зараз із стін відомства подаються суперечливі дані. У Мінкультури відсутній необхідний кадровий потенціал, управлінський і практичний досвід, необхідні для належного фахового розгляду відповідної документації, вирішення методичних питань, координації діяльності у сфері збереження культурної спадщини.

І наостанок. Розвиток пам’яткоохоронної справи гальмується також неврегульованістю питань статусу і галузі, і фахівців – у відповідних державних класифікаторах нема і сліду галузі «охорони культурної спадщини», відсутні відповідні категорії професій, як-от, архітектор-реставратор, що своєю чергою стримує розвиток системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для наукової, проектної та виробничої діяльності у сфері охорони культурної спадщини. Але найгірше – деградує розвинута колись інфраструктура науково-дослідних, проектних, реставраційних, реабілітаційних та інших організацій у цій сфері.

Очевидно, що проблеми постали не останніми роками чи місяцями. Причина кризових явищ криється у хибах державної культурної політики, а відтак і в суперечливому, анахронічному на сьогодні правовому регулюванні. Комплексно ці проблеми треба невідкладно розв’язувати в сукупності з питаннями регулювання музейної справи, контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України, тобто з усім масивом проблем законодавчого регулювання культурної спадщини – як нерухомої, так і рухомої. Очевидно, що це є завданням для розробки проекту «Кодексу законів про культурну спадщину».

Микола ЯКОВИНА, голова Правління Інституту демократії імені Пилипа Орлика, президент Українського національного комітету ICOMOS (2007-2016)

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Проект реалізовано за підтримки Українського культурного фонду

Микола Яковина

почесний президент Українського національного комітету ІКОМОС, експерт з питань культурної спадщини України

Повідомити про помилку

Текст, який буде надіслано нашим редакторам: